Cómo la propiedad intelectual, la flexibilización en regulaciones a la biotecnología y el aumento del financiamiento público al mejoramiento genético pueden hacer que la agricultura sea más competitiva para los agricultores (y los alimentos más baratos para los consumidores). Reportaje de Emma Kovak, Analista Senior de alimentos y agricultura del Breakthrough Institute.
The Breakthrough Institute / 17 de enero, 2023.- Los precios de las semillas agrícolas se han disparado en los últimos 20 años. Las semillas convencionales han subido un 200%, mientras que las modificadas genéticamente (GM o transgénicas) lo han hecho un 700%.
Esto es un problema para los agricultores, los consumidores y el gobierno. Los altos precios de las semillas contribuyen a reducir los márgenes de los agricultores, y pueden contribuir a elevar los precios de los alimentos, que deben soportar los consumidores. Estos problemas no son teóricos. El año pasado, los elevados precios de los fertilizantes contribuyeron a una subida tan pronunciada de los precios de los alimentos que el gobierno federal tomó medidas en mayo para intentar contenerlos.
Los elevados precios de las semillas también pueden exigir medidas. En verano, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) solicitó comentarios sobre el impacto de los derechos de propiedad intelectual en los precios de las semillas y otros insumos agrícolas, como los herbicidas. Dice que utilizará los comentarios para elaborar estrategias que garanticen que el sistema de propiedad intelectual incentiva la innovación sin reducir innecesariamente la competencia en los mercados de insumos agrícolas. En mayo, el Breakthrough Institute presentó un comentario, que puede consultarse aquí.
Muchas propuestas para reducir los precios se centran en detener una mayor consolidación de la industria; por ejemplo, deteniendo las fusiones y regulando más estrechamente las prácticas de las empresas. De hecho, la industria de semillas agrícolas ha visto una consolidación dramática en las últimas tres décadas, lo que ha llevado a las «seis grandes» empresas, que con las fusiones y adquisiciones completadas en 2017 y 2018, se convirtieron en las «cuatro grandes» (Bayer-Monsanto, DowDuPont/Corteva, ChemChina-Syngenta y BASF); sin embargo, la evidencia del impacto en la competencia y los precios es mixta. Un conjunto más amplio de sistemas asociados, incluida la propiedad intelectual, la regulación y la investigación, también puede estimular la competencia y la innovación. Y aunque la propiedad intelectual influye en los precios de las semillas modificadas genéticamente, estos otros dos factores también desempeñan papeles de enorme importancia: la regulación y la financiación pública de la investigación. En el caso de las semillas modificadas genéticamente, la propiedad intelectual, la regulación y la financiación tienen un impacto aún mayor en los precios, contribuyendo a los mayores incrementos históricos de precios en comparación con los de las semillas convencionales.
La mejora de estos tres sistemas puede ayudar a proporcionar semillas de calidad a los agricultores a precios razonables y, por tanto, a producir más y mejores alimentos con un menor impacto medioambiental.
Entonces, ¿cómo aumentan los precios de las semillas las protecciones de la propiedad intelectual?
Desde la década de 1980, los científicos han podido utilizar la modificación genética o transgenia -un tipo de biotecnología- para insertar en una planta un gen procedente de una planta de la misma especie, de una planta de una especie estrechamente emparentada o de un organismo emparentado más lejano de una especie diferente. La edición de genes -o edición del genoma, un proceso para el que CRISPR es la herramienta más conocida- es otro tipo de biotecnología que permite a los científicos realizar cambios precisos en el ADN existente de una planta, ya sea cambiando o eliminando una o más letras del código del ADN. En cambio, el cultivo convencional consiste en cruzar plantas, principalmente de la misma especie o de especies estrechamente emparentadas, y utilizar productos químicos o radiaciones para crear mutaciones aleatorias.
En el caso de las semillas modificadas genéticamente (GM o transgénicas), tanto los rasgos modificados genéticamente que contienen como los métodos utilizados para fabricarlas suelen estar patentados, y la protección de las patentes permite a los creadores cobrar derechos de licencia a cualquiera que utilice los métodos o el material genético. En cambio, las variedades de semillas convencionales suelen estar protegidas por la Ley de Protección de las Obtenciones Vegetales, que protege las semillas (o el material vegetativo) pero no el material genético, lo que significa que otros creadores pueden mejorarlo libremente para crear variedades similares y, a menudo, competidoras. Estas diferencias significan que las semillas modificadas genéticamente (GM) conllevan desde el principio unas tasas de licencia más elevadas.
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El sistema de propiedad intelectual estadounidense se diseñó para fomentar la innovación mediante la concesión a los inventores de patentes para sus invenciones. En agricultura, el beneficio de este sistema puede proporcionar una mayor protección a la enorme inversión que supone desarrollar una nueva variedad de cultivo.
Pero los costes que añade no son triviales. En el caso de las semillas de cultivos trasgénicos, los gastos añadidos pueden venir a través de varios mecanismos. En primer lugar, si la propiedad intelectual de una herramienta importante para la modificación genética o la edición de genes está en manos de una sola organización, ésta puede conceder una amplia licencia por un precio bajo, o imponer precios elevados y conceder la licencia de la herramienta sólo a unas pocas organizaciones con el fin de monopolizar la tecnología. Esto último podría dar lugar a precios más altos debido a la reducción de la competencia y bloquear a algunos desarrolladores en el uso de tecnologías importantes.
En segundo lugar, los acuerdos de licencia y los precios no suelen estar a disposición del público, lo que dificulta a los desarrolladores averiguar cuánto cuestan las licencias, negociar un precio o comparar precios entre titulares de patentes.
En tercer lugar, con cientos de patentes diferentes sobre componentes CRISPR ya en existencia -y cada día se presentan más-, puede ser difícil para los nuevos desarrolladores determinar de cuántos y de qué titulares de patentes deben licenciar la tecnología, y la concesión de licencias de múltiples titulares de patentes puede ser costosa. Los tres mecanismos pueden crear barreras de entrada para los desarrolladores más pequeños y los nuevos, y reducir la competencia en el sector, con el consiguiente aumento potencial de los precios. Para ayudar a aliviar la carga, el gobierno federal, principalmente el USDA, puede adoptar varios enfoques para mediar en el papel del sistema de propiedad intelectual en el aumento de los precios de las semillas de cultivo, protegiendo al mismo tiempo los incentivos para innovar.
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Con el fin de apoyar un amplio acceso a la tecnología y la innovación, el USDA y otras agencias podrían poner en marcha una iniciativa para definir prácticas justas de concesión de licencias, utilizando las aportaciones de las partes interesadas para definir y hacer operativo el acceso a la tecnología y el acceso a la propiedad intelectual. El USDA y otros organismos también podrían crear iniciativas de financiación para proyectos que desarrollen sistemas de intercambio de tecnología, como la actual Iniciativa de Ciencia Abierta del Instituto Neurológico de Montreal, la OpenMTA de BioBricks y el Sistema Mundial de Vigilancia y Respuesta a la Gripe de la Organización Mundial de la Salud. Por último, el USDA podría ampliar el acceso a semillas asequibles animando a las empresas a desarrollar versiones genéricas de semillas modificadas genéticamente cuando expiren las patentes de sus rasgos, de forma similar al apoyo de la FDA a las versiones genéricas de medicamentos a través del Plan de Acción para la Competencia de Medicamentos.
Aunque la reciente solicitud de comentarios del USDA sobre la propiedad intelectual va por buen camino, el sistema de propiedad intelectual no es el único factor que desincentiva la innovación o impide el acceso público a variedades de cultivos nuevas y mejoradas a un coste razonable. Más bien, un extenso proceso regulador y una insuficiente financiación pública de la investigación también pueden contribuir a los altos precios.
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¿Qué papel desempeña la regulación?
Los cultivos modificados genéticamente (GM) se someten a una regulación y normativas mucho más amplia que las variedades de semillas obtenidas por métodos convencionales. Y la duración, el coste y la fiabilidad del proceso de regulación de los cultivos modificados genéticamente pueden crear un enorme obstáculo a la comercialización. El proceso disminuye así el número de empresas y cultivos que entran en el mercado.
En el caso de los cultivos biotecnológicos sometidos al sistema regulador del USDA entre 2008 y 2012, todo el proceso llevó una media de 136 millones de dólares y 20 años, con 35 millones de dólares y 7 años dedicados exclusivamente a cumplir los requisitos reguladores. En 2020, se revisó el sistema normativo para reducir la carga regulatoria de algunos tipos de plantas editadas genéticamente -aquellas que teóricamente podrían haberse producido mediante mejoramiento convencional (esto no incluye las plantas transgénicas, que contienen genes de diferentes especies)- y para agilizar el proceso normativo de las plantas modificadas genéticamente. Queda por ver hasta qué punto el nuevo sistema alcanza estos objetivos.
Aunque el nuevo régimen regulador entró plenamente en vigor a principios de 2021, algunas de las primeras presentaciones de cultivos modificados genéticamente con arreglo a la nueva norma no recibieron decisiones definitivas hasta la segunda mitad de 2022, habiendo superado sustancialmente el plazo prometido para su finalización.
Desde la entrada en vigor de la nueva norma se han publicado cinco decisiones, con un plazo de decisión que oscila entre 332 y 448 días (la normativa establece que el USDA debe completar la revisión en un plazo de 180 días a partir de la recepción de la solicitud). Queda por ver si las siguientes rondas de solicitudes recibirán decisiones dentro del plazo establecido a medida que el USDA adquiera experiencia con la nueva normativa.
Los largos plazos reglamentarios plantean muchos problemas a las empresas, sobre todo a los nuevos promotores sin grandes reservas financieras ni productos existentes que proporcionen ingresos, pero los plazos regulatorios poco fiables son igual de problemáticos, si no más, porque es difícil planificarlos. El USDA debe garantizar que las decisiones que se tomen en virtud de la nueva norma sigan un calendario previsible y razonable. Además, el USDA debería reducir de forma segura la carga reguladora para el mayor número posible de tipos de cultivos modificados genéticamente utilizando las disposiciones existentes dentro del reglamento, incluido el sistema de peticiones de nuevas exenciones.
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¿Cómo puede ayudar la financiación pública de la investigación?
La financiación pública de la investigación y el desarrollo agrícolas también es fundamental para impulsar la innovación y estimular la competencia. Como señaló un informe de la OCDE de 2018, los esfuerzos del sector público para desarrollar y liberar variedades de alta calidad y asequibles pueden limitar el poder de las grandes empresas en situaciones en las que la concentración de la industria ha llevado a una menor competencia. Sin embargo, el fitomejoramiento del sector público puede ser aún más impactante en áreas con poco interés por parte de las grandes empresas, como los cultivos que se cultivan menos ampliamente y, por lo tanto, a menudo se asocian con un mercado más pequeño y un menor potencial de ganancias.
No obstante, la I+D agraria federal sigue estando infradotada. Los niveles de financiación federal ajustados a la inflación para I+D agrícola son aproximadamente los mismos que en 2002. En cambio, el presupuesto del Departamento de Energía para investigación, desarrollo y despliegue en el sector energético se ha duplicado desde principios de la década de 2000 hasta superar los 8.000 millones de dólares en 2021.
Para apoyar la innovación en el sector de las semillas, el USDA podría aumentar la financiación de I+D, sobre todo para la investigación fundamental, pero también para esfuerzos más aplicados de mejora vegetal en mercados donde la competencia es baja. Aunque el sector privado invierte mucho en el desarrollo de semillas, los enormes aumentos históricos de los precios de las semillas indican que por sí solo no puede afrontar el reto de desarrollar variedades que ayuden a los agricultores a adaptarse al cambio climático, manteniendo al mismo tiempo precios asequibles.
Los precios de las semillas son importantes porque, cuando son altos, pueden contribuir a estrechar los márgenes de beneficio de los agricultores y a elevar los precios de los alimentos para los consumidores. Para ayudar a que los costes vuelvan a bajar, Washington debe abordar tres factores: la protección de la propiedad intelectual, una normativa complicada y la financiación pública de la investigación. El USDA está bien situado para tomar medidas en las tres áreas, y las mejoras ayudarán a fortalecer la agricultura estadounidense y proporcionar alimentos de alta calidad y asequibles con menos impacto ambiental.